Wat drijft de overtreder van de regels gericht op voedselveiligheid? Een historisch perspectief op menselijke motieven in dierlijke voedselschandalen.
(Dit artikel verscheen eerder in Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, nummer 3, 2014)
Met regels staan we op gespannen voet. We ervaren ze als nodig, en tegelijkertijd zien we ze maar al te vaak als hinderlijk en beperkend. Iedereen gaat op zijn eigen manier met regels om, dus is de vraag niet óf we regels overtreden maar eerder wélke regels we overtreden en hoeveel of hoe vaak. Een glijdende schaal dus.
Maar wat als de regels er zijn om de veiligheid van anderen te garanderen? Meer specifiek: Wat gaat er om in het hoofd van bijvoorbeeld degene die met voedselveiligheid sjoemelt? Die, zoals begin dit jaar in het nieuws was, onduidelijk paardenvlees verkoopt als rundvlees? Ontkenning? Bagatellisering? Winstbejag of angst? Zijn de motieven om te sjoemelen persoonlijk van aard, of zijn er perverse prikkels vanuit de markt? Waar ligt de grens en wat is de rol van de overheid?
Voedselveiligheid door de tijd
Het knoeien met voedsel is beslist niet voorbehouden aan onze tijd. De sociologe Anneke van Otterloo schreef het prachtige boek Eten en eetlust in Nederland 1840-1990. (1) Met de verstedelijking en industrialisatie in de negentiende eeuw, werd er steeds meer voedsel verder van huis geproduceerd (en kwam er ook steeds meer voedsel beschikbaar). Dat gaf uiteraard problemen van productie op grotere schaal, van transport en houdbaarheid, maar er werd ook al veel geknoeid. Over de periode rond 1840 schrijft ze: ‘Van melk werden in de grote steden geen grote hoeveelheden gebruikt, omdat zij duur was en zelden onvervalst te krijgen viel. Er werd praktisch altijd water uit de pomp, sloot of gracht aan toegevoegd en om het mengsel natuurlijker te doen lijken, maakten melkslijters gebruik van meelsoorten, lijnolie of fijngewreven schapenhersenen. Het toevoegen van water waardoor de prijs tot bijna de helft kon zakken, was zo gebruikelijk dat het niet als een vervalsing werd opgevat. Wel werden later eisen gesteld aan de waterkwaliteit.’(2) Een bepaling uit 1858 stelde voor verdunning een maximum van twaalf kannen water op dertig kannen melk. De chiquere ‘melkinrichtingen’ (een soort cafetaria waar melk gedronken kon worden) controleerden de verdunning met een ‘lactodensimeter’. (3)
In de hele negentiende eeuw waren bederf − er werd volop geëxperimenteerd met methoden om de houdbaarheid en bijbehorende smaak van voedingsmiddelen te verbeteren − en vooral ook vervalsing veelvoorkomende problemen die een serieuze bedreiging voor de volksgezondheid vormden. Vervalsing, zo schrijft Van Otterloo, ‘was weliswaar niet nieuw, maar de omvang ervan nam in de loop van de negentiende eeuw zeer toe door de wijdverbreide armoede en de snelle groei van het aantal stedelingen. Vandaar dat de kwaliteit van het in de steden verkrijgbare voedsel, althans voor de onderste lagen van de bevolking, zeer slecht was en dat ook nog lang bleef.’ (4) Goede controle ontbrak, zodat vooral stedelingen sterk afhankelijk waren van het geweten en de zorgvuldigheid van handelaren, bakkers en winkeliers. Van Otterloo: ‘De machtsbalans tussen enerzijds producenten en anderzijds consumenten was in deze situatie zodanig ongelijk, dat de verleiding voor de eersten om het eigen voordeel te maximaliseren groot was. Producenten en vooral tussenhandelaren maakten zich dan ook veelvuldig schuldig aan opzettelijke knoeierijen.’ (5) Deze knoeierijen bestonden onder meer uit het toevoegen van zand, gips, bonenmeel of andere dubieuze stoffen aan meel en brood, het manipuleren van het gewicht van brood met water, hetgeen weer gecamoufleerd werd met het toevoegen van kopersulfaat; het vervalsen van zout met krijt, het vervalsen van azijn met zwavelzuur en het bewerken van kaas met arseenzuur tegen mijt. Goede boter werd vermengd met boter van mindere kwaliteit en/of andere soorten vet, aardappelmeel en kleurstoffen. Niet alleen moesten de kopers enorm letten op de kwaliteit van de koopwaar; de knoeierijen brachten zelfs de export van boter in gevaar omdat de kwaliteit ervan zo slecht bekendstond.
Het is dus bepaald niet voor het eerst dat er gesjoemeld wordt met de kwaliteit en veiligheid van ons voedsel, maar wat leert de geschiedenis ons over de huidige voedselschandalen? Wat zou er omgegaan zijn in de hoofden van degenen die recent fraudeerden met de kwaliteit en de hygiëne van vlees?
Voedselaffaires − twee voorbeelden
In het afgelopen jaar (2014) zijn er meerdere gevallen van geknoei met vlees aan het licht gekomen. Toezichthouder NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, voorheen de Keuringsdienst van Waren) bekritiseerde producenten van ‘separatorvlees’: vleesresten die op mechanische wijze van botten en karkassen worden gescheiden en in gemaksvoedsel als frikadellen of kipnuggets worden verwerkt. In bijna 70% van de genomen proefmonsters werden bacteriën aangetroffen. Daarnaast klopten bij 80% van de bedrijven de etiketten niet en bij 40% van de bedrijven was de kwaliteit ondermaats. Bij 30% van de bedrijven was er kritiek op de hygiëne.
Zorgelijke bevindingen en maar goed dat er gecontroleerd wordt, denk je dan als consument. En vooral: Wat heb ik gegeten en wat zat erin? Kan ik er ziek van worden? In dit eerste geval lijkt de schade mee te vallen, zolang het eindproduct goed wordt verhit zodat eventueel aanwezige bacteriën niet overleven. Maar dat geldt niet voor gevallen waarin (het goedkopere) paardenvlees door rundvlees wordt gemengd en als zodanig − rundvlees − wordt verkocht. Nog los van het ethische aspect − de consument heeft er recht op te weten of hij of zij paard eet − is er een groot risico. Paarden kunnen tijdens hun leven medicijnen hebben gekregen die verboden zijn voor voedselproducerende dieren, zoals de ontstekingsremmer phenylbutazone. De herkomst van slachtpaarden en hun medische geschiedenis moet daarom gedocumenteerd en veilig bevonden zijn.
Dr. Joanna Swabe, EU Director Humane SocietyInternational: ‘De hele affaire met paardenvlees is eigenlijk per toeval aan het licht gekomen toen er in januari 2013 in Ierland, om geheel andere redenen, in een fabriek een DNA-controle gehouden werd. Daar werd toen DNA van paardenvlees gevonden, terwijl in de fabriek alleen rund- en varkensvlees verwerkt werd. Van een verontreiniging via eerder gebruikte machines kon dus geen sprake zijn, het moest echt om opzet, om fraude gaan. Vanaf toen werden DNA-controles ingevoerd, vóór die tijd werd er niet standaard gecontroleerd. Het is eigenlijk vrij eenvoudig: wat je niet controleert, dat vind je niet.’
Een recent schandaal vond plaats in Dodewaard, waar een grote slachterij haar erkenning kwijtraakte: ze mag geen dieren meer slachten en geen vlees meer in de handel brengen omdat de herkomst van het vlees (langdurig) onvoldoende gedocumenteerd was. De NVWA vermoedt dat paardenvlees in partijen rundvleessnippers terecht is gekomen. De kritische consumentenorganisatie Foodwatch kwam overigens in opstand en spande een kort geding aan tegen de NVWA. Weliswaar werden partijen onzuiver rundvlees uit de handel gehaald; onbekend bleef echter waar de andere al verkochte partijen zijn gebleven. Consumenten bleven in het ongewisse in welke producten het eerder verkochte vlees was verwerkt. Foodwatch eiste openheid van zaken.
Wat gaat er om in de hoofden van de slachters of de eigenaren van deze slachterijen? Naast persoonlijk gewin (sjoemelen levert op korte termijn meer geld op) kunnen diverse factoren een rol spelen. Het gevoel dat je ongezien je gang kunt gaan, verlaagt de drempel voor grensoverschrijdend gedrag. (6) Rommelen met de boekhouding is aantrekkelijk: je vergroot je winst, maar dat niet alleen. Het geeft ook een gevoel dat je boven de wet staat. Een gevoel van macht. Het gaat er bij het sjoemelen dan ook niet zozeer om of mensen er ziek van kunnen worden, maar of de fraude ontdekt wordt en herleid kan worden tot de dader. Eventuele schuldgevoelens zijn te reduceren met rechtvaardigende gedachten als: het valt allemaal wel mee; het kan geen kwaad; die mensen wéten toch dat ze rommel kopen als dat gehakt zo goedkoop is? En de abstractie van grote getallen: bij hoeveelheden als 690 ton vlees lijkt de connectie met het biefstukje op je bord wel heel ver weg.
Dat laatste blijkt een belangrijke factor. Frauderen met voedsel is vooral een systeemprobleem. In de huidige wereld betekent dit: als jij als enige eerlijk blijft, leg je het af tegen de concurrentie die iets soepeler met de wet omgaat. Bedrijven moeten concurreren en zoeken daarom per definitie de grens op van het toelaatbare én het traceerbare. Dat is niet alleen het geval tussen bedrijven, maar ook binnen bedrijven: niet voor niets hebben klokkenluiders een zwaar bestaan. De druk van het systeem is blijkbaar groter dan de druk van het geweten.
Wat leert de geschiedenis?
Het knoeien met eten was (werd) volgens Van Otterloo vooral een aspect van het leven in steden. Niet dat op het platteland helemaal niet vervalst werd, maar mensen waren daar minder afhankelijk van de markt, ze produceerden veel van hun voedsel zelf. Ook waren de gemeenschappen kleiner − men kende elkaar − en niet alleen de sociale controle was groot, maar ook het gevoel van persoonlijke relatie werkte op het geweten van de producent. Dat was in de steden een groter probleem en dat werd toen ook al ingezien. Van Otterloo citeert een beschrijving uit het begin van de negentiende eeuw: ‘In een stad gelijk deze waar de drukke koophandel de mensen zeer licht tot een ongeoorloofde winzucht kan vervoeren [zijn vervalsingen mogelijk en] helaas waarschijnlijk.’(7)
In eerdere eeuwen oefenden de gilden controle uit op de productie van voedsel. Dit systeem was aan het eind van de achttiende eeuw geheel verdwenen, wat leidde tot een liberalisering van de markt. Eisen en bepalingen aan vakmanschap verdwenen en iedereen kon een winkel of ambacht uitoefenen. Regels waren afwezig of onduidelijk, zodat voedselveiligheid een groot probleem kon worden. Pas veel later in de negentiende eeuw kwamen steeds meer chemische technieken ter beschikking van de consumenten om zelf de kwaliteit van de koopwaar te testen. Het duurde nog langer voordat de overheid met wetgeving en toezicht een bepalende rol ging spelen in de controle op voedselkwaliteit: rond 1900 werden er gemeentelijke keuringsdiensten opgericht en pas na de Eerste Wereldoorlog (in 1919), toen problemen met vervalsingen opnieuw urgent werden, werd in de Tweede Kamer een wet aangenomen waarmee de centrale overheid eisen kon gaan stellen aan gemeenten. Van Otterloo: ‘Een algemene wettelijke bescherming van arme en onwetende consumenten tegen voedselbederf en knoeierij door producenten en handelaren was daarmee een feit.’ (8) Arm en onwetend: de maatregelen beschermden juist de meest kwetsbaren: het gewone volk.
Leren wij van de geschiedenis?
De NVWA is dus ontstaan als reactie op de processen van mechanisering, conservering en schaalvergroting van de productie van voedsel. Juist de grotere afstand tussen mensen en de productie van hun voedsel maakte hen kwetsbaar voor fraude en vervalsing. Die vormen niet alleen een individueel, maar ook een maatschappelijk risico, vanwege de gevolgen voor zowel volksgezondheid als economie.
De afgelopen decennia is er een ontwikkeling gaande die vergelijkbaar is met het verdwijnen van de gilden aan het eind van de achttiende eeuw, namelijk een nieuwe liberalisering van de markt, waarbij de overheid terugtreedt en toezicht commercieel wordt. Dat heeft onmiddellijk gevolgen. Zo lezen we dat commerciële laboratoria de aanwezigheid van paardenvlees vaak over het hoofd zien, zélfs als er uitdrukkelijk opdracht is gegeven daarop te testen. De NVWA is door jarenlange bezuinigingen uitgehold en wordt inmiddels gezien als een ‘tandeloze tijger’. En de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) ligt onder vuur omdat ze voortaan de inspecties tevoren wil aankondigen. In de Volkskrant: ‘De nieuwe lijn van de inspectie is die van vertrouwen’, en ‘Volgens de dienst past dit bij de moderne tijd waarin ondernemingen en overheid niet tegenover elkaar staan, maar naast elkaar.’
In de huidige markteconomie is zelfregulering het nieuwe credo, met de consument als schuldige en als bewaker. Schuldig omdat deze immers zo goedkoop mogelijke waren aanschaft, zodat de producent wel móét sjoemelen om aan de vraag te kunnen beantwoorden; bewaker omdat de consument zelf ‘bewust moet worden’ en moet kiezen voor kwaliteit. Dat zijn twee heel gevaarlijke aannames. De consumenten die zo goedkoop mogelijk winkelen zijn de consumenten met lage inkomens. Die bleken ook in de vorige eeuwen het meest kwetsbaar voor fraude met voedsel. De consument die bewust voor kwaliteit kiest is een illusie, omdat deze consument daar helemaal geen zicht op heeft – juist door de lange of verre productieketens. Uiteraard ontstaan er steeds meer winkels of merken die kiezen voor verantwoorde productie, bijvoorbeeld biologische producten. Maar de ervaring leert ook dat deze, juist omdat ze duurder zijn en naarmate ze massaler geproduceerd worden, kwetsbaarder zijn voor fraude − er valt immers door de hogere prijzen met gesjoemel meer aan te verdienen. Als we leren van de geschiedenis, weten we dat vertrouwen alleen kan bestaan in een zeer lokale economie en op kleine schaal. Op nationaal en Europees niveau kan alleen de overheid professioneel en onafhankelijk toezicht garanderen. In de woorden van Jean de la Fontaine, Frans schrijver (1621-1695): ‘Het wantrouwen is de moeder der veiligheid.’
Noten:
(1) Anneke van Otterloo, Eten en eetlust in Nederland 1840-1990. Een historisch-sociologische studie. Bert Bakker, 1990 (alleen nog tweedehands verkrijgbaar, aanrader!!).
(2) Van Otterloo 1990, p. 68.
(3) Van Otterloo 1990, p. 71. Een lactodensimeter is een instrument dat de dichtheid van lactose meet, dus de mate van verdunning van de melk.
(4) Van Otterloo 1990, p. 93.
(5) Van Otterloo 1990, p. 96.
(6) Dit is een algemeen bekend verschijnsel, het sterkst terug te vinden in het werk van Zimbardo: http://psycnet.apa.org/psycinfo/1971-08069-001
(7) Van Otterloo 1990, p. 97, citeert (en vult aan) C.J. Nieuwenhuis (1816-1820): Proeve eener geneeskundige plaatsbeschrijving (topographie) der stad Amsterdam.
(8) Van Otterloo 1990, p. 105.